La reviviscenza è una forzatura

By Redazione

gennaio 7, 2012 politica

Contrariamente a quanto si pensa comunemente, la questione della ammissibilità dei quesiti del referendum elettorale non concerne i limiti e i difetti della legge elettorale in vigore, ma involge il tema della possibilità della abrogazione, per via referendaria, di norma abrogativa in materia elettorale. Ci si chiede cioè se sia possibile utilizzare lo strumento referendario per abrogare la legge elettorale per il Parlamento attualmente in vigore, ossia la legge 270/2005. Ma soprattutto se una tale abrogazione per via referendaria avrebbe come effetto quello di fare “rivivere” la disciplina precedente, quella cioè disegnata all’interno delle c.d. “leggi madri”[1] abrogate e/o sostituite dalle norme introdotte dalla L. 270/2005 (c.d. “porcellum“). Le due questioni, ancorché concettualmente distinte, sono tuttavia strettamente intrecciate, giacché è la risposta alla seconda questione (circa la possibilità di reviviscenza del mattarellum) a condizionare inesorabilmente anche la risposta alla prima (l’ammissibilità del referendum sul porcellum).

Posto che per qualcuno «lo strumento referendario è incapace di innovare razionalmente su argomenti così complessi come il tema elettorale» (Lanchester) – anche perché la scelta “secca” tra abrogazione della norma e mantenimento dello status quo (senza spinte propositive), non essendo il referendum un atto legislativo, non permette di sostenere che il popolo abbia “voluto” anche quella determinata normativa di risulta – le perplessità su un’eventuale reviviscenza del Mattarellum investono essenzialmente un aspetto concettuale. Quali sono gli effetti dell’abrogazione di una norma a sua volta abrogatrice di una norma precedente? Questo evento comporta forse la “risurrezione” della norma in un primo tempo abrogata?

Dottrina e giurisprudenza sono in modo generalizzato ferme nel negare questo fenomeno, ritenendo che l’abrogazione legislativa non provochi automaticamente il ripristino delle precedenti norme già abrogate, salvo espressa previsione ad opera dello stesso legislatore, sulla base del brocardoabrogata lege abrogante, non reviviscit lex abrogata. La norma abrogata non può “risorgere” a seguito della caducazione della sua norma abrogatrice. Al più concedendo, solo la declaratoria di nullità (ad opera della Corte Costituzionale) di una norma abrogratrice è capace di fare rivivere le norme che essa stessa aveva eliminato[2], giacché ciò dà luogo ad un’ipotesi di invalidità originaria della norma dichiarata incostituzionale, che cessa di avere effetto salvo che per le situazioni ormai pregiudicate o comunque definite.

Conseguentemente quasi nessuno in dottrina[3], poi, riconosce all’abrogazione (che è cosa diversa dalla declaratoria di nullità) referendaria il potere di far rivivere la norma precedentemente abrogata: in tal caso il voto popolare non porterebbe alcuna reviviscenza (come peraltro indirettamente affermato anche dalla Corte costituzionale, con la sentenza 40/1997). Del resto, lo strumento referendario ha un affetto negativo, posto che esso si limita a «far valere un’inopportunità sopravvenuta» di una norma che aveva validamente posto fine alla vita della norma preesistente (Mortati). In questo caso si creerebbe semplicemente una lacuna, che l’interprete e il legislatore sarebbero chiamati a colmare, ciascuno a suo modo. Ma la legge elettorale è una legge costituzionalmente necessaria e in detta materia non può esserci un vuoto (Capotosti).

Quanto alla giurisprudenza, in tale ambito si è andato formando un corpus di decisioni della Corte Costituzionale assolutamente omogeneo. Nella sentenza n. 29 del 03 febbraio 1987la Corte Costituzionaleha testualmente affermato:

«Il quesito referendario è dotato di siffatta ratio quando in esso sia incorporata l’evidenza del fine intrinseco all’atto abrogativo. Dinanzi ad una norma elettorale, la pura e semplice proposta di cancellazione, insuscettibile di indicazioni desumibili da meri riferimenti al sistema, non è di per sé teleologicamente significativa. L’ampia gamma di sistemi elettorali, la loro modulazione ed ibridazione, impedisce che si instauri l’alternativa tra l’oggetto di cui si vuole l’eliminazione ed il suo contrario. L’assenza di manifesta e chiara alternativa impedisce che il voto dei cittadini si renda con quella consapevolezza nella scelta, che è irrinunciabile requisito di un atto libero e sovrano di legiferazione popolare negativa.  Gli organi costituzionali o di rilevanza costituzionale non possono essere esposti all’eventualità, anche soltanto teorica, di paralisi di funzionamento. Per tale suprema esigenza di salvaguardia di costante operatività, l’organo a composizione elettiva formalmente richiesta dalla Costituzione, una volta costituito, non può essere privato, neppure temporaneamente, del complesso delle norme elettorali contenute nella propria legge di attuazione. Tali norme elettorali potranno essere abrogate nel loro insieme esclusivamente per sostituzione con una nuova disciplina, compito che solo il legislatore rappresentativo è in grado di assolvere».

Da quel momento questi requisiti sono divenuti fondamentali nella valutazione dell’ammissibilità teorica di ogni referendum in materia di leggi elettorali, in particolare di quelle riguardanti il Parlamento della Repubblica. Con la sentenza n. 47 del 02 febbraio 1991, che respinse il primo ed il terzo dei quesiti referendari proposti dal primo Comitato Segni, la Corte Costituzionaleaffermò di essere pervenuta ad una conclusione di inammissibilità: «non in forza di una generale esclusione della materia elettorale, ma in forza di altre due concorrenti ragioni: l’assenza di una finalità intrinseca al quesito lesiva della consapevolezza del voto, e l’indefettibilità della dotazione di norme elettorali».

Dunque, dottrina costituzionale maggioritaria e giurisprudenza monolitica, schierate per l’impossibilità della reviviscenza, conducono a negare in radice la possibilità della reviviscenza del mattarellumin caso di abrogazione referendaria del porcellum. Conseguentemente dovrebbe pervenirsi alla inammissibilità dei quesiti referendari. Né possono valere in sede di ammissibilità dei quesiti discettazioni, magari pure condivisibili, sulla eventuale incostituzionalità del porcellum: il connotato squisitamente politico delle leggi elettorali esclude la possibilità che la Corte si pronunci di sua iniziativa sulla loro costituzionalità, essendosi consolidata una prassi che vuole l’insindacabilità costituzionale delle scelte parlamentari in materia.

La reviviscenza della norma abrogata, a seguito della abrogazione referendaria della norma abrogante, con conseguente trasformazione dello strumento referendario in “strumento legislativo in deroga” al Parlamento, sarebbe una forzatura non da poco.

 

Francesco Cavallo, è dottore di Ricerca di Diritto Costituzionale Italiano e Comparato presso Università del Salento e Visiting Research Fellow Fordham University School of Law (New York)

 



[1] Per la Camera il DPR 351-1957 (come da ultimo modificato dalla L. 277-1993, che ha dato luogo al c.d. “mattarellum Camera”), e per il Senato la L. 29-1948 (come da ultimo modificata dal D. Lgs. 533 1993 emanato in forza della delega nascente dalla L. 277-1993, che ha dato luogo al c.d. “mattarellum Senato”.

[2] Corte Costituzionale Sent. n. 134 del 13 aprile 1994; Cass., Sez. V, 06 agosto 2009, n. 18054; Cass. Sez. I, 16 luglio 1998, n. 6955). Eppur tuttavia sul punto la Cassazione aveva espresso più di qualche perplessità (Cass., Sez. I, del 14 ottobre 1988, n. 5599 e Cass. Sent. 9 luglio 1993, n. 310).

[3] Eccetto chi sostiene che alcune ipotesi di abrogazione si avvicinino alla nullità (Pizzorusso) o che la reviviscenza della norma abrogata sia l’unico scopo immaginabile dell’abrogazione di una norma puramente  e meramente abrogativa (Luciani).

 

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